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Union of International Associations

Statut juridique des organisations internationales non-gouvernementales
Report to the Study Committee on Legal Status of the Conference of Non-Governmental Consultative Organizations (1949: J P Niboyet and L Kopelmanas)
Appendix 3.2 of the International Associations Statutes Series vol 1, UIA eds (1988)

The Deputy Rapporteur of the Study Committee, L Kopelmanas, (Director of Research, CNRS, Paris) prepared the following report on the legal status of international non-governmental organizations with the approval of the Rapporteur, J P Niboyet (Professor at the Faculté de Droit, Paris). The text of a proposed draft resolution for the General Assembly of the United Nations and the text of a proposed draft convention appeared as annexes to the report (see [Appendix 4.6]). The following text exists only in a French version. In the light of the response by the Committee to this report (see [Appendix 4.7]) a shorter English version was subsequently produced (see [Appendix 3.3]).

Rapport sur le statut juridique des organisations internationales non-gouvernementales

1. Le but du rapport. L'esprit dans lequel il a été conçu

1.1: Le Comité d'étude créé par la Conférence des organisations internationales non-gouvernementales à statut consultatif, avait chargé les rapporteurs d'élaborer un avant-projet de convention portant statut international des organisations consultatives non-gouvernementales et d'examiner en même temps la possibilité d'étendre ce statut à d'autres associations internationales à but non lucratif. Dans l'exécution de leur mandat, les rapporteurs ont surtout tenu à présenter des propositions susceptibles d'être réalisées dans l'état actuel des relations internationales. Ils se sont par conséquent efforcés de résoudre les difficultés auxquelles se heurtent le fonctionnement et même l'existence des associations internationales à but non lucratif, en recherchant des solutions juridiques qui fussent non seulement satisfaisantes du point de vue pratique, mais encore compatibles avec la structure présente de la société internationale et avec les tendances générales du droit positif. C'est, à leur avis, la seule méthode qui offre des chances de succès plus grandes que n'ont pu l'avoir dans le passé les efforts analogues, plus ambitieux, mais trop détachés des réalités de l'heure.

2. La raison d'être des associations internationales à but non lucratif

2.1: Il est difficile d'ignorer les difficultés qui pèsent sur la vie des associations internationales à but non lucratif. Il semble également certain qu'une solution efficace de ces difficultés ne peut être recherchée que sur le plan international. Après une longue discussion, le Comité d'étude sur le statut juridique des organisations internationales non-gouvernementales avait, à l'unanimité, admis la nécessité et l'opportunité d'un statut international qui donnerait à ces organisations plus de stabilité et un régime plus conforme à leurs besoins. L'analyse la plus rapide de la condition présente des associations internationales à but non lucratif permet de montrer que cette position répond exactement aux donnée juridiques et sociales du problème.

2.2: Depuis la fin du siècle dernier, on assiste dans tous les domaines de l'activité humaine à une véritable éclosion de groupements privés ayant des objectifs autres que le gain et dont l'activité n'est pas limitée au territoire d'un seul Etat. En même temps qu'augmentait leur nombre, s'étendaient considérablement le domaine d'activité, l'importance et les moyens financiers des associations internationales à but non lucratif: l'évolution était due à la croissance et à l'interpénétration toujours plus grande des rapports humains sur le plan international, auxquels était loin de correspondre la création d'institutions gouvernementales appropriées. Les individus ont été obligés de prendre eux-mêmes en mains la défense de certains intérêts, défense d'autant plus efficace qu'elle était le plus souvent assurée par des groupements. Et comme il s'agissait par hypothèse d'intérêts s'étendant à plusieurs pays, peut-être même au monde entier, les groupements privés constitués pour la défense des intérêts humains internationaux devaient nécessairement avoir un caractère international qui s'exprimait dans leur composition, dans leur objectif, dans le domaine de leur activité.

2.3: On doit d'ailleurs noter que l'apparition d'associations internationales à but non lucratif ne se justifie pas seulement par l'absence d'une action gouvernementale qui, d'ailleurs, en présentant un caractère officiel, n'offrirait pas les mêmes possibilités. Même là où il existe des institutions intergouvernementales qui se consacrent à l'administration des intérêts humains dans tel domaine particulier de la vie internationale, la constitution de groupements privés, moins soumis aux exigences de la politique et plus représentatifs des intérêts purement humains,peut apporter un correctif utile à l'action gouvernementale. Ce dernier aspect de l'activité des groupements internationaux à but désintéressé tend de plus en plus à être reconnu par les gouvernements et les institutions intergouvernementales. On peut citer par exemple l'attitude de certains Etats membres, du Gouvernement américain en particulier, ou celle de l'Organisation des Nations Unies elle-même et de ses institutions spécialisées, qui associent très largement les associations internationales à but non lucratif à l'oeuvre de la coopération internationale.

3. Les problèmes que pose l'élaboration d'un statut juridique des associations internationales

3.1: L'institution d'associations internationales à but non lucratif répond à un véritable besoin social. Mais il n'a pas été jusqu'ici possible de doter ces associations d'un régime juridique adapté aux exigences particulières de leur fonctionnement. Par définition, les associations internationales sont destinées à exercer leur activité dans plusieurs pays. Certaines d'entre elles disposent de moyens financiers puissants, dispersés dans les différents pays du monde. Elles peuvent être appelées à recevoir des dons et des legs. L'exercice de leurs fonctions peut les amener à contracter, à faire des actes de disposition, à se présenter en justice. Sur le plan juridique, ces nécessités pratiques doivent être traduites, si l'on veut que les associations internationales à but non lucratif soient en mesure de remplir convenablement leurs fonctions, par le droit pour les associations internationales d'ester en justice, de contracter, de posséder des biens, de recevoir des dons et des legs et d'exercer leur activité conformément à leur but social, dans tous les pays auxquels s'étend leur champ d'activité.

3.2: Pour aboutir à ce résultat, il s'agit de résoudre consécutivement un certain nombre de problèmes. Il faut d'abord rendre l'association capable d'être titulaire de droits et obligations, dès lors lui conférer la personnalité juridique. Sans entrer dans la discussion de ce difficile problème de la personnalité juridique et quelle que soit la position doctrinale que l'on adopte à son sujet, on peut admettre qu'en pratique, un groupement ne peut acquérir de personnalité juridique qu'à la condition d'être constitué conformément aux règles du système juridique auquel il entend se rattacher. Dans le cas d'associations internationales, on peut concevoir le rattachement soit directement à l'ordre juridique international, soit, à défaut, à un ou à plusieurs ordres juridiques nationaux. Que l'on choisisse l'une ou l'autre de ces solutions, l'acquisition de la personnalité juridique ne donnera pas encore à l'association internationale tous les moyens juridiques dont elle aura besoin pour poursuivre efficacement la réalisation de son but social. La constitution internationale de la personnalité juridique créera peut-être au profit de l'association certaines prérogatives dans ses rapports avec les organismes intergouvernementaux, mais ne lui conférera directement aucun pouvoir d'action directe. Dans la structure actuelle de la société internationale, les relations privées se jouent exclusivement dans les cadres des différents droits nationaux et c'est à chaque droit national qu'il appartient de décider, dans les limites de son propre ordre juridique, de l'attribution de la qualité de sujet de droit. L'attribution internationale de la personnalité juridique ne vaudra donc pas de plein droit dans les ordres juridiques dont se compose la société internationale. Pour devenir efficace, elle devra être reconnue par les différents ordres juridiques nationaux, chacun en ce qui le concerne. Et la situation n'est guère différente quant à la constitution nationale de la personnalité juridique des associations internationales. Cette personnalité ne vaut prima facie que dans l'ordre juridique dans lequel elle a été constituée et ne sera valable dans les autres ordres juridiques nationaux que dans la mesure ou ces derniers consentiront à la reconnaître. Une fois la personnalité juridique de l'association internationale acquise, il conviendra donc de s'assurer que cette personnalité sera reconnue dans tous les ordres juridiques nationaux à l'intérieur desquels l'association peut être amenée à revendiquer la qualité de sujet de droit.

3.3: La reconnaissance, même généralisée, de la personnalité juridique des associations internationales ne permettra toutefois pas encore à l'association de remplir entièrement la tâche en vue de laquelle elle a été créée. La personnalité juridique fonde la capacité pour effectuer certains actes juridiques, mais le fait d'être reconnue en tant que personne juridique n'autorise pas en lui-même l'association internationale à exercer librement son activité sociale. A cet effet, elle doit recevoir une autorisation spéciale. Cette autorisation encore ne peut être valablement donnée que par chaque ordre juridique national en ce qui concerne les activités qui doivent s'exercer sur son territoire.

3.4: Un statut juridique complet des associations internationales à but non lucratif doit ainsi déterminer en premier lieu une procédure tendant à constituer la personnalité juridique des associations. Il doit ensuite prévoir la façon dont la personnalité juridique des associations internationales sera reconnue dans les divers ordres nationaux. Il devra finalement comporter des mesures pour que les associations régulièrement constituées sur le terrain international, ou dans un ordre juridique particulier, puissent être autorisées à exercer leur activité sociale dans les autres ordres juridiques nationaux. Ce sont donc ces trois problèmes qu'il s'agit de résoudre, si l'on se propose de fixer le statut juridique des associations internationales à but non lucratif.

4. Les insuffisances du régime juridique actuel

4.1: En logique pure, il paraît assurément préférable d'organiser, en vue de la constitution d'associations, internationales par leur nature, une procédure qui serait également internationale dans son origine et dans sa forme. Mais pour le moment, une telle procédure fait entièrement défaut. Aussi les associations internationales à but non lucratif se trouvent-elles devant la nécessité de se constituer sous l'empire d'une loi nationale particulière ou de renoncer aux avantages qu'offre l'acquisition de la personnalité juridique. En tenant compte de cette situation, de nombreuses associations internationales ont dû prendre la forme juridique d'associations nationales du pays qu'elles ont choisi soit en raison des facilités particulières que leur offrait telle loi nationale, soit en raison du centre de gravité géographique de leurs intérêts, soit en raison des nécessités et des commodités matérielles de leur établissement.

4.2: Tout en conférant aux associations internationales la personnalité juridique, du moins sur le territoire du pays dans lequel elles se sont juridiquement constituées, la solution présente pourtant de multiples inconvénients. Par leur destination, les associations internationales doivent pouvoir agir dans plusieurs ordres juridiques nationaux. Or, la constitution de l'association dans un ordre juridique national en fait juridiquement une association nationale qui ne peut jouir de plein droit des conséquences pratiques de sa personnalité que dans l'ordre pratique auquel elle est formellement liée. Aux yeux des autres ordres juridiques nationaux, l'association prendra figure d'une association étrangère et subira le sort que chaque ordre juridique réserve aux associations de cette sorte.

4.3: Cela ne veut pas dire que l'association constituée sous l'empire d'une loi particulière ne puisse jouir d'aucun droit dans les autres ordres juridiques. Un grand nombre de législations reconnaissent en effet la personnalité des associations étrangères, à condition évidemment qu'elles possèdent une qualité équivalente dans le pays de leur constitution. Mais cette solution n'est pas générale, et même dans les pays ou elle est pratiquée, elle résulte d'une concession du législateur qui peut être retirée à tout moment. En outre, la reconnaissance de la personnalité juridique d'une association étrangère n'emporte pas nécessairement l'autorisation d'exercer son activité sociale et sur ce dernier terrain, les Etats se montrent bien plus restrictifs encore à l'égard d'associations étrangères.

4.4: A supposer même que les associations internationales, constituées sous forme d'associations nationales, obtiennent la reconnaissance de leur personnalité juridique et l'autorisation d'exercer leur activité sociale dans certains autres ordres juridiques, leur fonctionnement sera entravé par le manque d'homogénéité des conditions juridiques qui leur seront attribuées dans les divers ordres nationaux. Les législations nationales présentent à cet égard des différences considérables et ce fait jouera régulièrement dans le sens de la diminution des capacités juridiques et des pouvoirs d'action des associations internationales, puisqu'elles ne pourront prétendre à plus de droits que ne leur accorde leur ordre juridique d'origine, ni jouir de plus de prérogatives que ne possèdent les associations nationales des ordres juridiques étrangers. Ainsi, la condition juridique d'une association ne subira aucun changement, si son ordre d'origine fait aux associations une condition plus réduite que les ordres étrangers dans lequels elle est amenée à agir. Mais la capacité de l'association sera diminuée si elle entend agir dans un ordre juridique qui accorde à ses associations nationales moins de droits que ne possède dans son ordre juridique originaire l'association étrangère.

4.5: A ces difficultés d'ordre pratique, s'ajoute une grave objection de principe. La consolidation de la condition juridique de l'association internationale, par son rattachement à un ordre juridique national, semble difficilement conciliable avec la nature internationale de l'association. Obligée de fonctionner dans un milieu juridique national, l'association ne pourra se défendre à la longue contre l'emprise des influences et des traditions nationales. Le facteur humain, la prépondérance que pourront prendre dans son sein les membres nationaux de l'ordre juridique auquel elle appartient, contribuera également à la détérioration de son caractère international. En outre, bien des personnes qui consentiraient à faire partie d'une association internationale ou à lui faire des dons, hésiteront à s'associer à un groupement constitué sous l'empire d'une loi étrangère.

4.6: La réalité de ces considérations avait incité un certain nombre de groupements à préférer l'absence de tout statut juridique au rattachement à un ordre juridique national. On comprend aisément ce souci de sauvegarder le caractère international de l'association, mais toutes les associations internationales ne peuvent pas se payer ce luxe. Un congrès scientifique, une association purement intellectuelle peuvent renoncer aux avantages que confère la personnalité juridique, car leur fonctionnement peut souvent être assuré par une administration des plus rudimentaires, qui n'aurait pas besoin de la protection juridique spéciale de ses intérêts particuliers. Et même dans cette hypothèse, il convient de signaler que plusieurs institutions scientifiques internationales qui, pendant longtemps, ont fonctionné sous forme d'associations "itinérantes", sans lien formel avec aucun ordre juridique, ont dû dernièrement se décider, sous la pression des nécessités pratiques, à se mettre sous le patronage d'un système juridique national pour acquérir une personnalité distincte. Quant aux associations internationales charitables ou associations internationales fondées en vue de la protection de certains intérêts professionnels, associations amenées continuellement à accomplir des actes de la vie juridique courante, on ne peut même pas concevoir qu'elles puissent exister sans être investies des attributs de la personnalité juridique. En l'absence d'un statut international à proprement parler, toutes ces associations ou presque, ont depuis toujours accepté la seule solution que leur offre actuellement le droit positif, à savoir la constitution dans le cadre d'un ordre juridique national, avec toutes les imperfections et toute la gêne qui en résultent pour leur fonctionnement. Mais cette situation n'a pu être considérée que comme un pis aller. La réforme des conditions juridiques existantes est réclamée avec une instance de plus en plus forte par les associations internationales à but non lucratif, appartenant aux catégories les plus diverses.

5. L'impossibilité d'élaborer une réglementation internationale satisfaisante sur la base du rattachement formel des associations internationales à un ordre juridique national

5.1: Les associations internationales ne sont pas, il est vrai, toutes également intéressées à la modification de la situation actuelle. Certaines arrivent à s'en accommoder d'une façon plus ou moins satisfaisante. Si nous reprenons l'exemple d'associations scientifiques internationales qui, pour acquérir une personnalité juridique, se constituent sous forme d'associations nationales, nous constaterons que cette solution leur assure la possibilité d'établir un secrétariat permanent et de posséder dans le pays de leur établissement certains biens nécessaires à leur administration et au financement de leurs travaux. Quant à leur activité sociale, elle se passe sur un plan totalement étranger aux opérations juridiques habituelles, de sorte qu'il ne serait en fait d'aucun intérêt pour ces associations d'obtenir dans d'autres pays la reconnaissance de leur personnalité ou l'autorisation d'exercer leur activité. Et comme le rattachement des associations scientifiques internationales à un ordre juridique national n'a d'autre signification que de fournir une base juridique à leur organisation administrative, le caractère international de leur activité sociale échappe en fait au risque d'être affecté par leur nationalisation formelle.

5.2: A côté de cela, certaines associations internationales qui représentent des intérêts professionnels ou généralement humains, dont l'importance est reconnue par plusieurs Etats, obtiennent, à titre individuel et en fait, des privilèges légaux qui couvrent tous les besoins pratiques de leur fonctionnement. Ces associations ne cherchent nullement à changer l'état des choses existant. Elles n'auraient probablement qu'à y perdre, car il est à prévoir que les Etats qui consentent à leur accorder certains avantages, n'accepteraient pas de consacrer cette solution dans un texte formel et général. D'autres associations internationales enfin trouvent un palliatif à la situation actuelle dans leur structure fédérative, l'activité juridique et l'action sociale, dans les ordres juridiques nationaux autres que celui dans lequel l'organisation internationale a été elle-même constituée, étant exercées par les organisations nationales faisant partie de la fédération.

5.3: Mais il existe de très nombreuses et de très importantes associations qui, obligées d'accomplir des actes juridiques ou d'exercer une activité effective dans plusieurs ordres nationaux, ne jouissent pas d'une situation privilégiée, ni ne possèdent une structure fédérale, ou si elles sont organisées sur le mode fédéral, éprouvent tout de même le besoin d'agir en leur propre nom dans les divers ordres nationaux. Ces associations demandent naturellement, et c'est justice, que leur condition juridique soit rendue plus stable et plus certaine. Pour éviter les obstacles que les ordres juridiques, autres que celui de leur constitution, peut opposer à l'exercice de leurs droits et de leurs activités, les associations internationales pourraient être tentées de prendre la forme d'associations nationales dans chaque pays dans lequel elles voudraient pouvoir agir. La solution serait pourtant désastreuse, car l'association internationale se transformerait ainsi en une série d'associations nationales, entre lesquelles les liens risqueraient de devenir de plus en plus faibles. Dans l'état actuel du droit positif qui ne conçoit la constitution de la personnalité juridique des associations internationales que sous forme de rattachement à un ordre national, la stabilisation du statut des associations internationales ne sera effective que si tous les ordres juridiques reconnaissent aux associations internationales rattachées à un système national déterminé une certaine capacité juridique et le droit d'exercer leur activité sociale.

5.4: Ce but serait déjà atteint dans une certaine mesure si tous les législateurs, en suivant l'exemple de la loi belge du 25 octobre 1919, décrétaient que les associations internationales constituées à l'étranger, peuvent exercer chez eux, dans les limites des lois locales, les droits qu'elles tirent de leur statut national. Seulement ce serait une entreprise très longue et d'un succès bien incertain que de vouloir obtenir des Etats qu'ils prennent d'eux-mêmes des dispositions législatives dans ce sens. Et puis une série de lois nationales ne constituerait pas pour les associations une véritable garantie, le législateur étant toujours libre de modifier ou d'abroger la loi. On ne pourrait parler de stabilisation du statut juridique des associations internationales qu'à partir du moment ou la reconnaissance de leur personnalité dans les divers ordres nationaux ne résulterait plus d'une simple concession du législateur, mais serait imposée par une obligation internationale, créée dans un traité.

5.5: L'idée d'une convention internationale tendant à assurer à une association internationale, valablement constituée dans l'ordre juridique d'une des parties contractantes, la reconnaissance de leur capacité juridique et du droit d'exercer leur activité sociale dans les ordres nationaux de tous les autres contractants, avait été mise en avant dans un voeu de la Conférence internationale d'assistance aux étrangers, tenue à Paris en 1912. Elle fut reprise, à titre de solution alternative, dans le rapport sur la condition juridique des associations internationales, présenté par Nicolas Politis à la session de l'Institut de droit international de 1923. La solution consiste ici à inscrire dans une convention internationale l'engagement des Etats contractants de reconnaître, de plein droit, sur leur territoire, la personnalité des associations internationales, acquise conformément aux lois d'une des parties contractantes et de permettre à ces associations de poursuivre sur le territoire de toutes les parties contractantes les buts en vue desquels elles ont été créées, à condition toutefois de se conformer aux dispositions des lois locales. En outre, on cherche à éviter les variations que la différence des législations nationales risquerait d'introduire dans le régime juridique basé sur la reconnaissance par les Etats contractants des associations internationales valablement constituées dans l'ordre national de l'un d'entre eux. A cet effet, on se propose de fixer dans la convention un minimum de capacité juridique dont jouiraient dans les ordres juridiques de tous les Etats contractants les associations internationales reconnues, chaque Etat restant libre d'élargir cette condition considérée comme un minimum. Les associations tombant sous le coup de la convention auraient notamment partout au moins le droit d'ester en justice, de contracter, de posséder des biens meubles et, sous réserve des autorisations qui peuvent être exigées par les lois locales, de posséder des immeubles et de recevoir des dons et des legs.

5.6: De la sorte, pourraient être écartées les difficultés juridiques et pratiques auxquelles se heurte le fonctionnement des associations internationales rattachées à un ordre juridique national. Mais le système basé sur la constitution de la personnalité juridique des associations internationales par le procédé de rattachement à un ordre juridique national, ne fait pas disparaître le risque de naturalisation effective des associations, internationales par leur objet et leur nature, mais nationales dans leur forme juridique. En outre, et là l'obstacle n'est plus hypothétique, mais réel, il ne semble pas qu'une convention qui maintiendrait à la base du régime l'incorporation des associations internationales à un système juridique national et s'efforcerait exclusivement à faire reconnaître et à rendre efficace le statut national originaire dans les ordres juridiques des Etats contractants, soit pratiquement réalisable.

5.7: On peut être certain qu'invités à conférer un statut spécial aux associations internationales, les Etats n'accepteront de se lier par un texte formel que s'ils sont convaincus que ce texte ne pourra être utilisé que par un nombre réduit d'associations qui toutes sont véritablement internationales par leur nature, qui représentent des intérêts suffisamment importants et étendus pour exiger et mériter une protection spéciale sur le terrain international et dont le fonctionnement ne mettrait pas en danger l'ordre public international, ni les différents ordres publics nationaux. A cet égard, une convention de reconnaissance des associations internationales à statut juridique national n'offrirait pas de garantie véritable aux Etats contractants. Comme, du point de vue formel, le système actuel ne distingue pas entre les différentes catégories d'associations nationales, si l'on ne veut pas que toutes les associations nationales des Etats contractants puissent profiter des facilités que l'on entend uniquement offrir aux associations à caractère international, il faudrait déterminer un critère très sûr de distinction entre les associations internationales ayant pris un statut juridique national et toutes les autres associations du même statut national. Toute convention tendant à régulariser la condition juridique internationale des associations internationales à statut juridique national doit par conséquent donner une définition, aussi précise que possible, des associations considérées comme internationales.

5.8: On trouvera un essai d'une telle définition dans le Projet de l'Institut de Droit international, issu du Rapport Politis. Sont considérées comme internationales, aux termes du Projet, "les associations de caractère privé qui sont accessibles, dans les conditions fixées par leurs statuts, aux sujets et aux collectivités de plusieurs pays et poursuivent, sans esprit de lucre, un but d'intérêt international". Peut-être y aurait-il lieu de modifier la définition de l'Institut de Droit international sur un ou deux points. Il serait en effet préférable de substituer au terme d'"[associations de caractère privé]" celui, actuellement consacré, d'[associations non-gouvernementales]", qui caractérise mieux les associations volontaires en les opposant aux organisations intergouvernementales. On pourrait également tenir compte de la suggestion faite par l'auteur de l'article sur les associations internationales du Répertoire de droit international, M. Normandin, et ne considérer comme internationales que les associations dont les membres ont expressément affirmé leur intention de donner un caractère international à leur groupement. Cela aboutirait à remplacer le membre de phrase "qui poursuivent etc." par "qui entendent poursuivre". Avec ces modifications, la définition de l'Institut de Droit international contient indiscutablement l'énoncé complet des éléments qui distinguent les associations internationales d'une association ordinaire.

5.9: A en examiner de près les différents termes, on constatera immédiatement que la qualité internationale d'une association privée dépendra dans une très large mesure des intentions de ses fondateurs et de la façon dont ont été conçus et rédigés ses statuts. Il deviendrait dès lors possible à toute association nationale qui voudrait profiter des avantages offerts par la convention sur la reconnaissance de la personnalité juridique des associations internationales, à condition de rédiger les statuts de façon à apparaître comme une association internationale. On ne peut attendre, ni décemment exiger des Etats qu'ils ouvrent aussi largement leurs frontières à toutes les associations étrangères auxquelles il plairait d'utiliser ce subterfuge. L'exemple de la loi belge qui reconnaît la personnalité juridique et le droit d'agir en Belgique aux associations internationales constituées à l'étranger n'est pas probant à cet égard, puisque la loi belge se limite aux associations scientifiques internatiuonales qui présentent le moins de danger du point de vue de l'ordre public interne. La résistance des Etats serait autrement plus forte si la convention de reconnaissance devait s'appliquer aux associations charitables ou professionnelles que l'on ne peut tout de même pas exclure de l'essai d'une réglementation internationale, car c'est précisément dans leur cas que les insuffisances de la solution actuelle sont les plus fâcheuses. Il est vraiment douteux que les Etats puissent accepter une convention s'appliquant à toutes les associations étrangères, quel que soit leur objectif, à moins de garder le droit de décider souverainement eux-mêmes si l'association qui réclame sur leur territoire le bénéfice des dispositions conventionnelles est véritablement une association internationale au sens de la convention. Seulement ce serait vider la convention de toute substance, du moment qu'il serait loisible aux Etats de reprendre toutes les concessions accordées sur le plan général, en déclarant, dans les cas particuliers, que telle association ne mérite pas le qualificatif d'internationale. La convention risquerait ainsi de ne plus s'appliquer à aucune association internationale à statut national.

5.10: On pourrait évidemment prévoir que chaque association désirant profiter des dispositions de la convention, obtienne dans son ordre juridique d'origine le qualificatif légal d'association internationale. Cela obligerait les parties contractantes d'introduire dans leurs ordres internes une distinction formelle entre associations internationales à statut national et associations purement nationales. A supposer que les Etats se résignent à cette complication supplémentaire, la solution pourrait aboutir à un conflit sur l'attribution de la qualité d'association internationale entre l'ordre juridique dont l'association serait originaire et celui dans lequel elle désirerait agir. Théoriquement, il s'agirait dans ce cas d'un conflit d'interprétation des termes de la convention qui serait en tant que tel justiciable de la Cour Internationale de Justice, si en général l'interprétation de la Convention de reconnaissance doit être confiée à la Cour internationale, comme il est de règle dans la plupart des conventions modernes. En fait, on demanderait à la Cour d'établir en dernier ressort le classement des associations internationales, opération que les Etats ne seront peut-être pas décidés à lui abandonner et qui transformerait au fond entièrement la nature du système proposé. Le procédé ne consisterait plus à reconnaître internationalement la personnalité d'une association créée dans un ordre juridique national. Entre la constitution nationale d'une association et sa reconnaissance dans les autres ordres juridiques, s'intercalerait encore la reconnaissance de sa qualité d'association internationale par un accord entre les Etats intéressés ou par la décision d'un organe international. Le glissement vers la création d'une personnalité internationale indépendante des associations à caractère international paraît ici indéniable. Mais si l'on veut stabiliser la condition juridique des associations internationales tout en restant dans les cadres actuels du problème qui, pour le moment, se joue exclusivement et directement entre l'ordre juridique de l'Etat dans lequel l'association a été créée et l'ordre dans lequel elle demande à être reconnue, il ne semble pas possible d'éviter que la reconnaissance conventionnelle par les Etats de la personnalité juridique des associations internationales, constituées dans les ordres nationaux des autres pays contractants, ne profite à toutes les associations étrangères, solution inacceptable pour les Etats, ou qu'au contraire la reconnaissance, bien que promise dans un texte général, ne dépende en dernière analyse du bon vouloir de chaque Etat, solution qui ne changerait en rien la situation présente des associations internationales.

5.11: Pour cette raison, et après ample discussion des différents aspects du problème, les rapporteurs croient devoir recommander au Comité d'étude de ne pas retenir, ne fût-ce qu'à titre subsidiaire, la construction basée sur la reconnaissance conventionnelle de la personnalité juridique des associations internationales constituées dans un ordre juridique national. Devant l'impossibilité d'établir une distinction formelle valable entre les associations internationales à statut national et les associations purement nationales, la seule solution possible est de traiter, sur le plan international, les associations, internationales par leur nature, mais nationales par leur forme, comme de simples associations nationales. Le problème de leur reconnaissance dans les ordres juridiques étrangers,devrait par conséquent être lié à celui de la reconnaissance des associations étrangères. Et si l'on veut venir en aide aux associations internationales dont le fonctionnement ne peut s'accommoder de cet état de choses, il ne reste qu'à se détacher complètement de l'idée que la personnalité juridique de toute association, internationale ou interne, ne peut être constituée que dans un ordre juridique national, pour rechercher la solution des difficultés actuelles dans l'établissement d'une procédure internationale qui conférerait directement aux associations internationales un statut juridique, comportant attribution d'une personnalité et du droit d'agir dans divers ordres nationaux.

6. Les conditions de l'octroi aux associations internationales d'un statut juridique indépendant des ordres nationaux

6.1: L'élaboration d'un statut juridique fondé sur l'attribution directe de la personnalité juridique internationale aux associations internationales à but non lucratif, avait formé la préoccupation centrale du Rapport de Nicolas Politis, dont était issu le Projet de Convention adopté par l'Institut de droit international en 1923. Reprenant les travaux des Congrès des Associations Internationales de Bruxelles (1910) et de Mons (1913), ainsi que le premier projet présenté en 1912 à l'Institut de droit international par von Bar, Politis avait proposé de créer à Bruxelles une commission diplomatique permanente, assistée d'un bureau international,qui serait chargée de recevoir le dépôt des statuts des associations déjà constituées sous forme d'associations nationales ou non, mais toutes désireuses d'acquérir la personnalité juridique internationale. Le dépôt serait notifié par les soins du bureau aux Etats contractants. Pendant un délai de quatre mois, à compter de la notification, les Etats contractants garderaient la faculté de refuser, pour des raisons d'ordre public, de reconnaître la personnalité juridique de l'association enregistrée, un recours contre la décision motivée de refus étant ouvert à l'association intéressée auprès de la Cour permanente de justice internationale. Si la Cour permanente reconnaît la validité du refus, l'association ne pourra pas s'établir dans l'Etat qui aura refusé de la reconnaître, mais les actes qu'elle aura passés à l'étranger y seront reconnus dans la mesure ou ils ne seront pas contraires à l'ordre public du pays. En revanche, au cas ou le refus sera annulé par la Cour permanente de justice internationale, de même que dans les pays qui n'auront soulevé aucune objection pendant le délai de quatre mois à partir de la notification, les associations enregistrées jouiront des droits accordés par les lois locales aux associations nationales sans but lucratif. Les Puissances contractantes pourront toutefois leur accorder un traitement plus favorable et, en tout état de cause, les associations pourront ester en justice, contracter, posséder des meubles et des immeubles nécessaires à leur administration, et sous réserve des autorisations qui pourraient être requises par les lois locales, posséder des immeubles destinés à leur permettre l'accomplissement de leur but, mais ne pouvant pas être immédiatement employés à cette fin. Serait également soumis aux autorisations éventuellement exigées par les lois locales, le droit de recevoir des dons et des legs. C'est aussi dans les limites des lois locales que les associations internationales enregistrées pourraient exercer sur le territoire des Puissances contractantes leur activité sociale. La personnalité internationale accordées aux associations ne disparaîtrait qu'au cas de dissolution volontaire ou lorsque la déchéance de la personnalité juridique de l'association aurait été prononcée, soit par la Commission de Bruxelles, soit par les tribunaux du pays intéressé, selon les modalités et dans les hypothèses énumérées dans la Convention. Qu'il s'agisse de la déchéance prononcée par la Commission ou par les tribunaux d'un pays, un recours serait ouvert à l'association devant la Cour permanente de justice internationale. La déchéance décidée par la Commission de Bruxelles produirait ses effets dans tous les pays contractants, mais n'aurait pas d'effet rétroactif. Quant à la déchéance prononcée par les tribunaux d'un pays, ses effets se limiteraient au pays intéressé et seraient identiques aux effets produits par le refus de reconnaissance opposé à la notification de l'enregistrement.

6.2: On doit d'ailleurs noter que sur ces derniers points, le projet de l'Institut diffère considérablement de l'avant-projet présenté par Politis. Celui-ci avait prévu, pour les cas où il paraîtrait nécessaire de faire disparaître la personnalité internationale de l'association, non pas une procédure de déchéance, mais une procédure de dissolution. Cela l'avait amené à régler encore le problème de la liquidation des biens de l'association dissoute, article qui a été omis, faute d'objet, dans le projet de l'Institut. Selon la disposition proposée par Politis, la liquidation des biens de l'association dissoute serait effectuée par la Commission de Bruxelles conformément aux règles fixées par les statuts de l'association. Au cas où l'attribution des biens selon les statuts s'avérerait impossible, les biens de l'association dissoute seraient recueillis par la Commission qui en disposerait pour doter ou subventionner les associations internationales poursuivant un but analogue. Politis avait en outre estimé nécessaire de laisser aux Etats la possibilité de dénoncer la convention, mais en précisant que la dénonciation n'aurait pour effet que de priver les associations enregistrées de la faculté d'exercer sur le territoire de l'Etat en cause leur activité sociale, tandis qu'elles conserveraient la possibilité de s'y prévaloir de la personnalité juridique conservée dans les autres pays. Cette disposition ne fut pas non plus reprise dans le projet de l'Institut.

6.3: L'exposé sommaire du Projet Politis indique déjà l'ampleur de cet effort extraordinaire qui avait cherché à donner à tous les aspects multipoles et complexes du problème que pose l'établissement d'une personnalité juridique des associations internationales une solution efficace et cohérente. Il est pourtant resté à l'état de projet académique. Sur le plan gouvernemental, les propositions de l'Institut de droit international n'ont même pas provoqué un début de discussion. Etaient-elles tellement en avance sur les faits ?

6.4: L'idée de conférer une personnalité internationale aux groupements privés heurte évidemment la plupart des traditions acquises. Mais il n'y a certainement à cela aucune impossibilité de principe. S'il est exact que la personnalité juridique internationale n'appartient de plein droit qu'aux collectivités reconnues comme Etats, rien n'empêche les Etats de reconnaître par un traité la personnalité internationale ou certains de ses attributs aux groupements intergouvernementaux ou même aux individus. Les exemples de cette dernière éventualité ne sont peut-être pas fréquents en droit positif, mais ils existent tout de même. Et c'est exactement de cela qu'il s'agit lorsqu'on cherche à constituer la personnalité juridique internationale des associations. En admettant que cette personnalité juridique n'existe pas de plein droit, on peut recourir au procédé de la convention pour lui donner une base légale.

6.5: Seulement sur cette construction juridique se greffera immédiatement un problème d'ordre politique. De même que pour la reconnaissance de la personnalité des associations internationales constituées dans un ordre juridique national, les Etats ne peuvent raisonnablement consentir à la création d'une personnalité internationale directe des associations qu'à condition d'être certains que les avantages offerts par le statut juridique international seront réservés aux associations qui en ont réellement besoin et qui le méritent.

6.6: Nous avons déjà indiqué les qualités que les Etats seraient en droit d'exiger des associations non nationales dont on voudrait obtenir la reconnaissance dans leurs ordres juridiques nationaux. La personnalité juridique internationale devrait pouvoir être refusée au départ de toute association qui ne les posséderait pas.

6.7: A cet égard, le Projet Politis est loin de donner toutes les garanties nécessaires. L'acte central de la procédure d'acquisition de la personnalité internationale qu'il propose est constitué par l'enregistrement de l'association auprès de la Commission permanente de Bruxelles. Cette procédure comporte le dépôt des statuts, leur enregistrement par le bureau de la commission et la notification du dépôt aux Etats contractants. Il est expressément prévu que la Commission ne pourra refuser de procéder à l'enregistrement et à la notification qu'en cas d'insuffisance ou d'irrégularité des documents. Il suffirait ainsi à toute association, quelles que soient sa nature, son importance et son utilité, de rédiger ses statuts conformément aux dispositions correspondantes de la Convention pour être en droit d'exiger l'enregistrement de ses status et devenir apte à acquérir la personnalité internationale. Aucun gouvernement sérieux ne saurait adhérer à une telle construction.

6.8: Politis l'avait bien senti lui-même. C'est pour cette raison que son projet laisse aux Etats contractants la faculté de refuser de reconnaître une association enregistrée. Mais à moins de vouloir enlever toute signification au régime proposé, il n'a pas été possible de laisser aux Etats une compétence discrétionnaire en la matière. Aussi le projet Politis précise-t-il que le refus ne peut être motivé que par des raisons d'ordre public et que l'association intéressée pourra se pourvoir contre la décision de l'Etat devant la Cour permanente de justice internationale. De la sorte, on avait rendu la solution inacceptable pour les Etats. L'évolution du droit positif n'est certainement pas encore arrivée au point où il serait possible de permettre à une association privée d'actionner un Etat devant la Cour permanente. L'expérience de certains tribunaux mixtes, institués après la première guerre mondiale, n'est d'ailleurs pas de nature à faire paraître désirable une telle extension de l'action judiciaire internationale. Le compromis imaginé par Politis pour concilier le besoin de sécurité juridique des associations internationales avec les intérêts légitimes des